中国古代行政管理体制的变化发展

随着国家管理职能的增加当代各国行政管理组织机构越来越庞大，行政职能管理部门越来越多行政管理体制也愈臻完善。当代庞大苴完善的行政管理组织机构不是自古就有的它经历了一个发生、发展的过程，它是随着人类社会的发展和管理的需要而演变的

古代的社会行政管理组织可进行多种分类。按其组织结构的空间形式可分为直线制和直线—职能制，用社会学的术语则分为家庭式和科层制。由于社会学和管理学的出发点不同上述两类概念既有相通之处又并不完全对等。科层制和直线—职能式基本相似家庭式和直线制则囿较大的区别。

一、古代社会行政管理组织分类与历史分期

家庭式管理组织犹如一个家庭它只存在一个最高管理者—相当于家庭里的家長，且只有一个管理层级而直线制组织系统有多个管理层级，各层的管理者可以是一个人也可以是由若干人组成的一个领导集团。直線制是由家庭式发展而来的在古代原始社会以及近现代的一些处于原始社会形态的少数民族地区，直线制的社会行政管理系统又是由家庭式这种基本管理组织单元构成的家庭式和直线制都没有职能管理机关或官员，科层制和直线—职能制则有职能管理机关或官员它们實行分科执掌，分层负责直线制和家庭式社会管理组织是随着人类社会的产生而产生的，并随着人类社会的发展而发展直线制经历了┅个从单一层次的家庭式向多层次的直线制发展的历史过程。随着阶级和国家的产生以及管理职能的增加直线制的发展势头减弱，在此基础上萌芽和产生了直线—职能制(或科层制)的管理组织。这一时期正是原始社会向奴隶社会的过渡交替时期。

二、古代直线制杜会管悝组织的产生、演变和发展

(一)家庭式社会管理组织的产生和发展

氏族的产生标志着社会管理的开始。单纯从组织结构看它是直线式的。如果综合其社会属性它又是家庭式的，是一种家庭式的社会管理组织形式氏族作为一个社会管理组织系统，有自己的引力中心就昰氏族的最高权力机关一一氏族议事会或氏族大会。但氏族议事会和氏族大会不是常设机构为了维持氏族作为一个社会管理组织系统连續存在下去，遂产生了氏族首领氏族首领在议事会或氏族大会闭会期间，作为其代表进行对外交往和处理氏族内部日常事务随着首领職位的产生，在氏族组织里就出现了管理上决策和执行的分离氏族议事会或氏族大会负责选举和罢免首领以及对有关氏族的重大问题进荇决策，氏族内部的一切日常事务活动的具体指挥、组织和管理对外交往的具体实施，都由氏族首领负责

(二)多层次直线式社会管理组織的形成和发展

在高度民主化的、首领权威很有限的氏族组织里，在澎于集体决策时大家的意愿不易得到统一，:必然使决策的实施在氏族内部遇到阻力从而产生离散力。这种离散力是随着氏族组织规模的扩大和人口的增加而增大的其次，由于氏族人口大多以及社会的發展氏族内部的事务和对外交往事务也大量增加，在没有职能机关和官员协助的情况下首领一个人无法完成对集体决策的有效执行和實施，由此也增加了氏族成员的离散力离散力的增大，必然使向心力减弱当两者的平衡点被破坏及至离散力大于向心力时，氏族便发苼了分离一个氏族分离成了多个氏族。一个母氏族分离出来的子氏族与母氏族一起在向心力与离散力达到新的平衡的基础上，又联合組成了一种新的社会管理组织—胞族胞族仍然是一种较为松散的实行集体决策(包括选举和罢免首领)与个人负责相结合的民主型社会管理組织。但其最高权力机关的胞族大会成员为各氏族之首领且具社会性质的管理层级增加了。因此胞族是最早的一种直线式社会管理组織。

每一个胞族组织成员首先围绕氏族的引力中心—氏族大会和首领构成第一层次的管理组织系统，然后各氏族又围绕胞族大会或首领形成第二层次(中心层级)的组织管理系统古罗马人的库里亚(curia的译音，意指胞族)就是这种形式的组织随着人类社会的进一步发展，以及氏族开始奉行族外婚不同胞族成员因为婚嫁，就在不同胞族或氏族之间形成了一定的血缘和姻亲关系，由此而产生了新的向心力使各個具有血缘和姻亲关系的胞族或氏族，又联合组成了一种具有更多层次的社会管理组织—部落

三、古代杜会直线—职能制行政管理组织嘚形成和发展

(一)直线—职能制行政管理组织的形成

由于部落之间经常的战争，原始社会末期人类开始出现了阶级分化。失败者被俘虏后最初被胜利者杀掉，随着生产力水平的提高俘虏成了胜利者的奴隶，劳动产品也逐渐有了一定剩余此时，部落的各级首领依靠在长期的战争中建立起来的军事实力和权威强化了自己作为首领的权力，对外肆意侵略和掠夺对内代替了民主。他们开始将俘获的奴隶和戰利品以及集体劳动的剩余产品据为己有成为部落内部的富有者。人类从此被分成了三个等级:由部落各级首领演化而成的奴隶主阶级蔀落内部一般成员形成了平民阶级，失败者被俘获后成为奴隶阶级奴隶主和奴隶这两大对抗阶级的形成，就产生了奴隶制的国家蓦获{奴隶制国家已经突破了血缘和姻亲关系的限制，它是按区域组织起来的它是规模和范围都比部落要大。组织规模的扩大统治阶级内部權利分配的不平衡，带来了组织系统中离散力的增大和向心力的减小加上被统治阶级反抗而产生的强大离散力，它们共同威胁着组织系統的稳定为此，国家的最高统治者就要成为强大的引力中心产生强大的引力场，以削弱各种威胁组织系统的稳定的离散力这个引力場就是从属于最高统治者的国家暴力机关—军队、警察、监狱、法庭。这些暴力权力机关是协助奴隶主国家总头子进行管理的专门的职能管理机构

为了维持国家的行政管理和军事任务的需要，并满足统治阶级的享乐需求又相应建立了一定的财政、经济等方面的职能管理機构，它们在暴力权力机关的配合下执行对奴隶阶级和一般平民阶级的剥削职能。因此列宁在《国家与革命》一书中指出:“国家是阶級矛盾不可调和的产物和表现。在阶级矛盾客观上达到不能调和的地方、时候和程度便产生国家。”“国家是剥削被压迫阶级的工具”这时，以前的社会管理组织就变成了具有阶级属性的国家行政管理组织直线式结构的管理组织就发展成了直线一一职能式管理组织。矗线一职能式的国家行政管理组织系统就应运而生了我国第一个奴隶制王朝 —夏朝以及以后的商朝，建立的都是这种个人独裁的直线-一職能式国家行政管理组织

但奴隶社会初期的直线—一职能式行政管理组织在结构上是不完备的。职能管理部门一般只存在于中央最高管悝层级职能部门也不健全，且相当一部分职能部门和官员仅只服务于王室内部故它只能算是直线—职能式行政管理组织的初态。随着社会的发展全国性管理职能的增加和各层次管理范围的扩大，至奴隶社会中、后期直线—职能式的行政管理组织结构才基本形成。如峩国奴隶社会后期的周王朝就不仅王朝中央有职能管理部门和官员，就是诸侯国这一层级也设立了相应的职能管理部门和官员，而且各层级的职能管理部门是相当庞大的

我国奴隶社会的周王朝，其疆域之广范围之大，在当时世界上是少见的为了实现有效的领导和管理，周武王在克商后实行了宗法分封制。就是把广大的土地和奴隶分给天子的兄弟、亲戚及有汗马功劳的肩从们，让他们到各地去莋诸侯进行分区管理，辅翼王室为了使各封国产生的离散力尽可能小，分封基本是按王室的血缘亲疏关系进行的例如在周初分封的七十一个诸侯国中，周天子的亲族及同姓子弟就占五十三人在诸侯国里，也仍然按宗法血缘关系向下进行同样的分封这种宗法分封制，是上级对下级分封下级对上一级承担缴纳贡物、军事保卫、述职等义务。在直线层次上下级特别是诸侯这一级，享有极大的管理自主权因此，周王朝的行政管理组织系统在宗法分封制下就是一种极为分权的直线—职能式这种形式是适应当时生产的发展水平的，是與当时商品经济不发达、各地区经济往来较少、政治经济发展不平衡、部落之间社会发展的快慢还有较大的差别等状况相适应的它有利於管理系统中的各层级根据各自的具体情况进行自主的管理。由于以血缘亲疏关系为基础加上周王天子较之各诸侯有强大得多的军事实仂，在刚刚从氏族社会进入阶级社会不久时由此产生的向心力就大大超过了规模和范围扩大而产生的离散力，维持了周王朝国家行政管悝组织系统的稳定和存续但这种极为分权的直线—职能式组织，由于分封实行长幼世袭制随着世代血缘关系的疏远，加上科学技术和苼产力水平的落后中央没有其它有效的监督和控制手段，使各诸侯国在军事经济实力膨胀的基础上产生了极大的离散力，不听从中央嘚调遣中央的权力渐弱，使周王朝在春秋以后就名存实亡了就是在诸侯国，也出现了诸侯王权力减弱、卿大夫几分天下的现象从而形成了“礼乐征伐自诸侯出”或“自大夫出”的局面。

(二)直线-一一职能式行政管理组织的发展、完善和僵化

实践表明宗法分封制的极为汾权的直线—职能式行政管理组织，随着社会的发展越来越不适应国家行政管理的需要了。于是进入社会以后，为了加强帝王的极权統治避免大权旁落或下移，以任免制代替了分封制直线—职能式组织的纵向和横向结构也发生了几度变化，直线—职能式行政管理组織得到了进一步发展和完善我国是制度得到高度发展、社会延续最长的少数几个国家之一。同时主义的直线—职能式行政管理组织的發展也最为显著，最为完善甚至于后来几成僵化状态。早在战国时期中原各国就开始改变原有的宗法分封的直线—职能式行政管理组織。

横向职能结构上国王之下设立将和相两位官员分别负责军事和行政事务。直线层次上地方机构开始确立了郡县制，郡县一级分别囿军事和民政官员秦始皇统一中原后，由于管理庞大帝国的需要强化了制的直线—职能式行政管理组织系统。

秦始皇是全国至高无上嘚最高统治者中央职能管理机构有垂相府、太尉府和监察御史府，分别主管政务、军事和督察百官监察御史府还兼任皇帝的秘书处的職责。三府之永相、太尉、监察御史史称“三公”三公之下有掌管宗庙礼仪的奉常，侍卫皇帝的郎中令负责宫庭守卫的卫尉，掌管皇渧车马的太仆管理皇族事务的宗正，负责少数民族事务的典客掌管刑罚的廷尉，管理皇室需用的山海地泽收入、手工业制造和租收税叺、财政开支的治粟内史等九大官职史称“九卿”。全国设三于六郡每郡有负责民政事务的郡守、负责军事的尉、负责督察事务的监察御史。郡下设县县令或县长(大县为县令、小县为县长)之下，有掌管内政的垂负责治安刑罚的尉。上述各级官吏均由中央任免县下囿乡，乡有三老掌管教化音夫掌管司法和税收，游微负责维持治安乡以下还有里、亭等基层行政组织。西汉基本沿袭秦始皇时代的行政管理组织模式只是名称有所不同，九卿数目有所增减而巳如三公就由承相、太尉、监察御史改为司马、司徒和司空。从东汉开始為了加强皇权统治，行政管理组织体制作了较大的改变但仍属直线—职能制。如东汉的刘秀就将以前的尚书一职扩大为尚书台，其长官称为尚书令副职称为尚书仆射。尚书台总管一切行政事务下设主管监察的三公曹，主管人事的吏部曹主管财经和工交的民曹，负責外交和少数民族事务的客曹掌管刑罚诉讼的二千石曹，负责治安的中都曹等六曹曹的长官称为尚书。

西汉时的三公虽然存在但巳無实权。地方机构由郡县二级制改为州、郡、县三级制这种体制一直延续整个东汉时期。秦朝至东汉这种行政管理组织的变更实际是組织系统中离散力与向心力相互变化的结果。因为随着任免制代替世袭的宗法分封制在管理的直线层次上，下级的权力巳经很有限不會出现奴隶社会那种大权下移、“礼乐征伐自诸侯出”的局面了(西仅初期封王情况除外)，但随着中央职能管理机关权力的加强最高王朝嘚职能管理官员由于权力的增加，在横向的职能部门间就产生了背离皇帝的离散力这种离散力严重威胁着皇权统治秩序。刘秀正是看到叻西汉末年的混乱政治局面是皇权衰落、权臣擅权造成的为了加强国家行政管理组织系统中以皇帝为核心的引力场，强化组织系统中的姠心力削弱三公宰相因权力膨胀而产生的离散力，故实行了上述的体制改革隋唐时期，统治者吸取以前各朝代行政管理组织体制的优劣为了更进一步加强中央集权统治，强化皇帝在管理系统中的绝对权威对中央行政管理职能体制又进行了较大的改革。在皇帝之下实荇“三权分立”建立了所谓“三省六部制”。三省分别为尚书省(负责贯彻执行军令、政令)中书省(负责草拟政令)，门下省(负责审议政令)三省长官同掌宰相之权，直接对皇帝负责此种“三权分立”的组织，有利于减少权臣擅权的现象可以使各权臣的离散力相互抵销而強化向心力。尚书省之下设吏、户、礼、兵、刑、工等六部每部下设四个司，共计二十四个司直线层次主要为州、县两级，其次还有鄉、里两级基层组织百户为一里，五里为一乡州、县两级的行政管理职能部门是比较健全的。如在州刺史之下分掌州内行政事务的僦有司功、司仓、司户、司田、司兵、司法、司士等参军事。在县令之下有垂、主簿及尉等职能官吏。从隋唐至清朝作为执行职能的陸部变化基本不大，因此国家行政管理组织仍然是帝王独裁统治下的直线—职能式。但行政管理组织系统的中枢权力机构却更替较频奻以古代社会行政管理组织产生、演变和发展述论自宋代后，三省制就基本废除了宋代实行中书省和枢密院共同参政的“二府制”，辽朝设立南、北宰相府元朝也实行枢密院与中书省对掌军事与政务，明朝则仅设立内阁一府清代以军机处为核心。但不管其中枢权力机構如何变化其实质和核心，都是为了加强帝王的独裁统治维持国家组织系统中以皇帝为核心的向心力的存在，减少组织系统中的离散仂

中国社会延续最长，得到了高度发展至近代几成僵化形态。同样体制下的直线一一职能式国家行政管理组织，也曾得到了高度发展最后几成僵化体制没有多少变化和创新。